前言

  這幾天的Facebook湧入大量關於都更的新聞,不過,我不是當事人,即便看了這麼多網路上的文章,大多只有其中一方的說法,無法了解整個個案的來龍去脈,所以接下來的內容不討論爭議的個案,這是因為觀察最近幾個熱門的爭議話題,除了夾帶大量的言語攻擊,也很容易陷入非支持甲方就是支持乙方的二分法,很難更深入的討論。除了不討論個案外,也不碰觸各別都更條例的解讀,說真的,我不是念法律的也不是念都市計畫的,都更條例62條加上實行細則39條,落落長,又是一堆法律文字,我也懶得去搞懂,我想很多網民也不見得願意花時間去搞懂條例,畢竟按『讚』或是讀『懶人包』簡單多了。以下僅是個人對都市更新的看法:

  一、關於都市更新

  之所以要都市更新,主要是城市在發展之初,沒有規畫規畫不善或是早期的規畫已經不符合現今社會所需,為了讓城市能夠繼續成長,因此會對部分區域進行重整,這和開發軟體類似,需求不斷地變化,原先設計的架構無法滿足需求時,會透過重構(Refactoring)的方式進行架構調整,但和軟體的重構相比,在版本控管和大量自動化測試的保護之下,大不了回到之前的版本重新來過,損失的是時程上的延誤。但都市更新牽扯到許多人的權利,而且房子一旦拆了,除非用多啦A夢的放大燈時光布變大,蓋在拆除的瓦礫上,否則已經無法挽回。即便可以透過交換或是補償的方式,盡可能維持既有權利人的利益,但有句話:『金屋銀屋,還不如自己住的狗窩』,也衍生出許多不願意參與都更的例子。

  為了讓都市更新得以進行,都更條例從民國87年頒訂後,到99年修正了8次,其中最有爭議的是以多數決的方式,決定不參與都更住戶的權利,也因為如此,有不少人認為都更條例本身違憲(第10、15條),土地徵收和都市更新侵害人民之權利,『侵害人民之權利』是肯定的,不過這也是憲法有趣的地方,因為政治是『管理眾人之事』,權利必然會出現衝突(版權 vs. 盜版、薪資的勞方 vs. 資方、住家安寧 vs. 商家生意等等),既然權利衝突無法避免,該如何保障『所有』人民之權利呢?實務上很難,所以憲法在人民之權利與義務一章的結尾,給公權力一個介入人民權利衝突的一扇後門(第23條),而公權力的產生確實是多數決。但都更和土徵最大的差異,都更的發起者和執行者往往不是代表公權力的一方,這也是最讓我感到奇怪的地方。

  二、從消失的綠地談起

  暫時離開一下主題,聊一下我之前去澳洲的經驗,因為沒有台北直達Hobart的班機,所以我選擇在西澳第一大城Perth轉機,順便停留玩了幾天,當時飛機抵達Perth已經很晚,加上請旅行社代辦的電子簽證出了點問題,到入住的背包客棧已經累翻了,洗完澡馬上就睡了。隔天早上七點多醒來,光是找買早餐的店,就走了十幾、二十分鐘,那時覺得怎麼這麼不方便啊!在台北沒走個幾步就有24小時的便利商店,就在一邊吃著『1澳元但不怎麼好吃的』包子,一邊看著先前印出來的地圖四處亂晃,不知道是肚子不餓了還是沒走幾步路就有綠地,心情就好很多,甚至走累了,就學當地人直接躺在草地上睡了半小時。在Perth的五天,最讓我印象深刻的是King's Park,那個公園非常的大,大到讓我待了整整一天,它到底有多大呢?我特地在Google Map把Perth和大台北,用同等比例(見左下方比例尺)截圖(圖1圖2),分別用大頭針標示出King's Park和大安森林公園,我想這差距很明顯不用我再多說明,如果再比較圖1圖2,即使在這樣的比例尺之下,感覺圖1的綠色區塊似乎特別多。當時覺得Perth這地方實在太舒服了,空氣又好,習慣自己準備早餐後,其實也沒有怎樣不方便,重點綠地又多,整個人就神清氣爽。

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圖1 Perth市區附近

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圖2 大台北地區

  不過,這比較並不公平,根據維基百科上的資料,Perth總面積5,386平方公里,人口約170萬人(2010年7月),每平方公里住315人,反觀台北市新北市,261萬人和392萬人(2012年2月)分別住在272和2,053平方公里的面積裡,每平方公里分別住9,764人和1,909人,如果以整個大台北計算,則是每平方公里約住2,812人,更不用說這個數字並沒有反映出新北市人口集中在永和板橋三重蘆洲中和新莊等區的現象這些區每平方公里住超過20,000人。在這麼擁擠的地方能有圖2的成績,老實說實屬不易了,但是否有機會更好呢?大台北合計2,325平方公里,大概是Perth面積的43%,那公園的密度和面積如果有圖1裡40%的表現,我想大家的平時生活的火氣應該不會這麼大了,當初大台北人口急速增加(從外縣市遷入),加上沒有完善的規畫,讓大多數的土地都變成住宅、工業區,綠地也就從地圖上消失了。台灣的都市,逐漸消失的不只是綠地,也扼殺了乾淨的河川,和Perth緊鄰的Swan river相比,我覺得淡水河根本不是條河,反倒像是條臭水溝,此外,每天都會塞車的馬路,糟糕的空氣品質...失去的東西實在太多了。

  三、預期的效果和實際的落差

  我住的板橋,聽說過去有最多公園的『縣轄市』之稱,現在還是不是最多公園的『市轄區』我就不清楚了,但留心注意一下,很像下面這一張圖(我覺得大台北地區的都市都像下面這一張圖),房子很密集,除了幾條大馬路,其餘的路都很小條,公園也都很小,像是萬綠叢中一點紅般四散,這很難說是不好,不過這些公園的機能確實容易因為面積的關係,無法很完善,這跟當初發展時,建商盡可能將空地都蓋成住宅出售有關,就我父母的說法,那時碰上經濟起飛,房子如雨後春筍般不斷地蓋,父母努力賺了點錢有幸買到房子(現在已經買不起了Orz),但當初規畫時沒有規定要保留多少空地,馬路都很小條,房子也沒有車位(那時候誰買車啊),住宅區、工業區和商業區也混合在一起,更不用說當初很多建商蓋房子根本就沒有請建築師設計,以我舊家的公寓來說,樓梯每層的階梯數都不同,樓層高度也不同,我都很懷疑那公寓能夠承受幾級強度的地震?而且緊鄰著傳統市場,假日早上得忍受市場的吵雜,下午經過傳統市場得忍受馬路的油膩、濕滑和骯亂,當然,也可以說緊鄰市場很方便,就看對於上述缺點的容忍度有多高。由於沒有車位,汽機車就停在路邊,原本狹小的馬路被汽機車佔掉後,大型消防車也很難進入。

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圖3 擁擠的巷道和小小的公園

  但土地就只有這麼多,還能開發的空地越來越少,而且既有的土地上都已經蓋有房子了,怎麼挪出綠地呢?怎麼拓寬馬路?怎麼重新畫定住宅區、商業區和工業區?這時只好透過都市更新,重新規畫區域,並進行綠地的整合和增加,及擴寬馬路,但原有住戶的房子怎麼辦?於是政府以提高容積率的方式,讓原本的土地能蓋更高的樓層,一來可以以地板面積換取土地面積,二來讓原有住戶有房子外,還讓建商有多餘的房子能出售獲利(建商不是慈善團體,沒有獲利,是不會有建商願意參與都更的,但說真的,建商養活不少工人,不該因為建商是較有錢的一方,就認定建商是邪惡的)。理想上的情況有點類似圖4,原本的房子被更高的大樓取代,釋出部分的土地作為馬路、綠地或是其他公共設施。但這只是理想上的,由於政府不是建商,所以真正實行都市更新的是建商,加上沒有完整的都更計畫,建商漸漸主導都更,建商挑的不見得是真正老舊急需都更的地區,而是有好價格的地區,再者,對於空地或公共空間的釋出規定太寬鬆,上述預期的效果並不突出。

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圖4 以都更方式整合及擴充綠地

  另一個現象是,都更的範圍其實都很小,即便都更條例從原先的100%住戶同意,修改至80%住戶同意,小範圍都更依舊困難重重,大範圍都更沒有建商敢碰,也因為小範圍都更,即便容積率提高了,但底數不大,建商怎樣也要100%用完所有的容積率和土地面積,甚至有用一些方法讓原本是公共空間但一般民眾卻無法進入的例子。又或者是,在小範圍都更中,用任何可能的方法取得更多的土地面積換地板面積,即便是一戶或二戶,都會想辦法納入範圍,這些都導致更多的權利衝突。更重要的是,原先都更預期的效果,例如:住宅區、商業區和工業區的重劃,又或者是綠地的整合,這些在小範圍都更都很難達成,從表面看來,只是把一大群低矮的房舍變成大樓,雖然說這底子裡並不是全無優點,例如:更安全的建築設計,但和整體預期的公共利益相比,目前的都更並沒有發揮應有的作用,反而還惹來一身民怨。

  四、都更辦法的改善

  我相信當初設立都更條例的立意是良善的,但很可惜的是歷經8次的修正似乎還是有許多問題,但我覺得也不該因為目前的現況因噎廢食,反對所有的都更計畫,相反的,是修改遊戲規則,讓因都更獲利的一方(獲利不僅只有建商,還有獲得公共利益的人民)和損失的一方都有公平合理的籌碼進行對等的權利競爭。以下是我認為修改都更辦法可以考慮的方向:

  1. 政府主導 曾有候選人在新北市長的公辦辯論會中提到『公辦都更』,我認為是一個好的方向,可能是我疏忽了,我並沒有從辯論會或政策白皮書中,聽到或看到足夠多『如何實施公辦都更』的細節,由於現行的法律容易讓公務員陷入『圖利』的爭議,公務員盡可能不想惹麻煩事,也導致都更條例明明大多數的設計是由公權力主導都更,卻變成由建商主導的原因之一。要避免圖利的爭議,可能的方法是切割:在住宅區、商業區和工業區的重劃上由政府主導,而且這是最重要的,並由政府根據社區老舊程度劃定都更單元,例如超過40年以上的舊社區(街區)優先都更,並以社區為單作規劃,百分之多少的空地先保留下來作為綠地或公共設施,道路應該擴寬為多少公尺,公告後保留給原權利人一同討論的空間,等這些都規劃完後,剩餘的土地再由建商和原權利人協調權利轉換的部分。這樣的切割,建商單純只是承接建案,並從中獲取部分利益(售出剩餘房子),而非主導都更。

  2. 資訊公開 很多政策(不限都更)的爭議,都是資訊不對等所引起,政府有義務將所有的資訊都要『主動地』公開透明化,尤其是當政府主導都更,而且是以社區為單位的大範圍都更,牽涉到的權利人更多更複雜,甚至帶有強迫性(整片社區),包含都市更新的區域劃定、新社區的特色、容積率、空地保留比例、新建築的最高及最低公設比例、住戶的表態及意見等與任何一方的權利有相關的所有資訊都要公開,當民眾向政府請求資訊時,也不能有任何理由拒絕提供資訊。

  3. 更嚴謹的條例 目前的遊戲規則是否有利於任何一方,例如是否依然採用多數決的方式,讓多數人可以去決定少數人的權利,這可以檢討,畢竟牽扯到公共事務與權利競爭時,令全部人都滿意的方案是很少見的。政府公告都更規劃後,應由社區透過民主程序,依照比例選出一定數量之代表,例如每5戶就選出1名代表,且支持與反對兩方都要有代表,由代表團參與社區都更及特色的規劃,如此可以避免由建商單獨與住戶討論,讓住戶變成相對弱勢的情況。此外,加入終止條款或暫緩執行條款,在建商投入之前,任何一方(政府與原權利人)發現權利明顯受侵害時,可以終止計畫或暫緩計畫的執行。至於啟動終止條款或是暫緩條款是否需要前提或但書,暫緩後又該怎麼解決爭議,以保護另一方,可以再討論。

  4. 法條教育及公設律師的參與 剛剛提到的資訊不對等,除了資訊不透明外,還有一個非常重要的原因是對於法條的陌生,與面對落落長的條文,不知該如何解讀法條。與其討論12年國教,不如討論教育該教些什麼?目前國小到高中的教材,我覺得有用的東西沒有很多,把跟人民權利相關的法律條文納入教育還比較實際。用教育讓人民懂得條文好歸好,但緩不濟急,類似人民面對司法程序般,政府應該設立公設律師顧問團,不論是以代表團與政府討論時,或是建商與住戶單獨討論時(政府主導都更以目前的社會民情很難),公設律師都要出席,並代表住戶的一方,爭取與保護住戶的權利,而且規定在沒有律師的陪同下,禁止建商與住戶接洽。

  5. 納入對環境改善的建材與設施 由於都更不只是把老舊建築換掉而已,所以在規劃都更時,除了防火、防震等安全設計外,應盡可能使用環保建材與設計,之前曾看過一集Discovery的《現代工程大觀》,一位建築師將大樓中央空調的部分空氣清淨功能釋出作為公共使用,每日從建築的外部吸入大量空氣,並把空氣中的塵粒隔離後,再將乾淨的空氣排出大樓,並且對廢水管線做分類,增加廢水的回收率,這些都是可以納入考慮的。目前的民情不喜歡花錢買大而無用的公設,若是由政府主導都更時,被畫出去的保留地就該含有綠地、馬路和其他公設,且不納入售價,建商在設計建築時,也應限制建築的公設比上限,讓容積率的利用率達到最大化,以降低地板面積的單位成本,成本下降也意味著建商『可能』比較願意交換權利,此外也能將剩餘的房子售價壓低。

  6. 市容改善與特色保留 都更常常和市容改善劃上等號,但之前在報紙上看到一個外國建築師到台北說的一句話:台北的不斷改變,但整體看起來就是少了『何謂台北』的特色。當初我看到這句話,想法和這篇漫畫如出一轍,台灣本身是多元文化,從原住民開始、經荷蘭與西班牙殖民時期、明鄭時期、清朝統治,再到日本統治時期,台灣各地留下許多具有特色之建築與文化資產,這些特色在都更的過程中應予以保留,拆除一個建築是非常容易的,但一旦失去就再也拿不回來了,即便該建築所在位置影響了都更的進行,都可以使用搬遷的方式,將建築移到預定的保留地,或是變更設計,讓這些有特色的建築融入新的社區規劃。在現代與傳統的融合上,我認為日本相當地成功,即便是每平方公里住超過6,000人的東京(2011年8月),以我在東京遊玩2天的心得,只要留心注意還是會發現各地都還是有傳統的日本風味建築。

  7. 基礎建設的更新 當大家都在抱怨馬路鋪好沒多久又要挖,這跟當初地下基礎建設的規畫有關,這些地下基礎建設雖然埋在地下,卻沒有考慮到如何快速又不用挖開地面的維護方法,也導致A家要新接水管或是B家要維修漏水時,又或是要維修電信網路時,都要挖開馬路,所以,都更時除了地上的建築物,也要考慮地下的基礎建設及電線桿的地下化。

  我相信都更條例還有很多地方可以改善,也希望藉由這次事件能讓公眾能關心法條,也關心如何保護自身的權利,透過修法的方式讓法條更加完善,而不是一陣媒體旋風後又不聞不問,讓憾事再次發生。

  五、結語

  在文章的一開始,我提到Perth,如果哪一天,Perth的人口密度也成長到每平方公里超過2,000人時,Perth目前的都市規劃肯定不敷使用,即使再天才的人,也無法一次規畫上百年的都市計畫,和許多古老的城市相同,某種程度的都市更新是必要的,但都市更新的手段各有不同,這都是可以討論的。我可以理解當事人的情緒語言,但我和大多數的網友相同,不是當事人,所以我在文章中不願意用任何帶歧異的名詞(如釘子戶、惡霸或奸商)替在都市更新過程中的任何一方(立法單位執法單位建商願意參與的住戶不願參與的住戶)扣帽子,因為扣帽子對解決問題沒有任何幫助。我認為要解決問題,還是要透過『修法』,但即便都市更新法再怎麼修,相信我,都無法讓所有人滿意,最後,法要不要執行呢?要!但在執行之前,應盡最大努力協商,參與其中的任何一方,都可以思考一下整體的公益性及人民都想保有自己財產的權利,如果真到協商破局,依法該如何執行就執行吧!

  延伸閱讀

  原則上我並列這二篇文章,看倌自己看吧!我已經說了,這篇文章不討論個案):
  1. Facebook上一位網友關於王家都更案的看法。
  2. Facebook上另一位網友對於上一位網友看法的回應
  3. 網路新聞
  4. 天下雜誌文章:123

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